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县级市场监管部门法制机构在综合监管模式下职能定位与作用发挥
来源:慈溪市 发布日期:2018年03月08日 浏览次数: 字号:【 分享到:

贵州十一选五开奖号码 www.h03b.cn 贵州十一选五开奖号码 贵州十一选五开奖号码 www.h03b.cn 李克强总理多次强调“深入推进综合执法改革”,《“十三五”市场监管规划》(国发〔2017〕6号)肯定“十二五”期间市场监管体制改革综合执法取得初步成效。并明确“对市场秩序、市场环境进行综合监管,为市场监管提供一个明确的框架,给广大市场主体一个清晰的信号和稳定的预期?!币踩没愎ぷ魅嗽迸卓?、合的疑虑情绪,坚定综合监管与综合执法方向,加快业务知识融合进程。近几年市场监管体制改革上分下合试点环境中,法制机构努力输出更多冷性思维,为综合监管做好参谋、设好红线提醒作出了自己的努力,然而法制机构的职能定位与作用仍然有必要进行一次思考。

一、法制机构发展基本情况

政府法制机构最初成立于1949年10月,是中央人民政府委员会政务院下设的政务院法制委员会,负责政务院的法规草拟和审查、修改工作。1987年4月召开了第一次全国政府法制工作会议首次正式提出“政府法制”,1998年,国务院法制局改称为国务院法制办。多年来,国务院进行了几次大的机构改革,在国务院其他机构及人员精简的形势下,法制机构一直在加强。根据《国务院关于机构设置的通知》(国发[2008]11号),国务院法制办主要职责有十项。

法制机构作用的规定散落在各类文件规定之中,一是建议、服务作用?!度嫱平婪ㄐ姓凳└僖罚üⅰ?004〕10号) “各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用?!狈ㄖ苹埂安文?、助手和法律顾问作用”;《关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)(被国发〔2016〕38号宣布失效)“制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件,要公开征求意见,由法制机构进行合法性审查”“重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不能提交会议讨论、作出决策?!? ;《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定》(浙食药监规〔2015〕27号) “法制机构(员)经过对案件进行核审,提出以下书面意见和建议”。二是否决作用?!墩憬⌒姓娣缎晕募芾戆旆ā罚?010年7月20日浙江省人民政府令第275号)“行政规范性文件草案应当由制定机关的法制机构进行合法性审查,未经合法性审查的,不得提请审议?!?;《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(中发〔2015〕36号)“加强合法性审查。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用?!? “严格执行重大行政执法决定法制审核制度,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定?!比羌喽阶饔??!豆ど绦姓芾砘刂捶喽焦娑ā贰案骷豆ど绦姓芾砘胤ㄖ苹故侵鞴苤捶喽降墓ぷ鞑棵?,在本级工商行政管理机关的领导下,负责组织、协调、指导和实施执法监督工作?!?;《慈溪市行政执法过错责任追究办法》(慈政办发〔2015〕112号) “市法制办及行政执法机关的法制机构或办公室(以下统称法制机构)分别负责承办市政府及本机关追究行政执法过错责任的具体工作?!? 四是综合(设计)作用?!洞认惺谐〖喽焦芾砭种饕霸鹉谏杌购腿嗽北嘀乒娑ā罚ù日旆ⅰ?015〕119号)法制科职责包含了“推进依法行政工作”。在实际操作中还承担了对执法文书的修改。

二、县级市场监管局法制机构工作现状及问题

市场监管局是一个新设政府部门,因其上分下合,县级三合一,设区市二合一,省级国家级保持三局不变,这种无??裳暮喜⒛J蕉韵厥谐〖喙芫衷斐珊艽蟮睦?,对市场监管局内设机构来讲,业务科室因为上级指导依然存在变革不明显,办公室、人事科合并虽繁但工作性质基本相同整合难度不大,稽查大队、法制机构是首当其冲的机构,而稽查大队因为人员相对比较充裕又有三个来自各局的副大队长各管一块,稳中求变,融合稍慢但少了纠结。因此法制机构成最先承受合并压力的机构。

工商、食药、质监三局法制机构在行政处罚的定位不同。工商总局规定行政处罚案件由分管领导决定或案审会决定,法制机构通过案件核审后为决定者提供建议;食权总局规定行政处罚案件由分管领导决定或案审会决定,为保证听证时中立性不要求每个案件都经过法制机构;质监总局规定所有行政处罚案件由案审委作出决定,法制机构是案审委下设办公定。合并之前法制机构设置不同,慈溪工商局设法制科,慈溪市质监局设行政审批法制科,慈溪市食药局法制机构的相关工作由局办公室承担。慈溪市市场监管局设了法制科,共6位工作人员(原工商4人、原食药1人、原质监1人),法制科的工作模式以原工商为主吸收了食药、质监的特别规定。

(一)案件核审任务繁重。合并后法制机构承担了所有行政处罚案件的核审,核审的模式参照工商模式,2016年2月1日起施行的《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定(试行)》(浙食药监规〔2015〕27号)关于核审的规定基本与工商行政处罚程序规定类同。法制科核审案件每年850个左右。根据工商习惯,行政处罚案件核审采用法制员、法制科长两级核审制,合并初期核审时的退卷补正率80%左右,2016年以后退卷补正率下降到40%左右。退卷补正率下降虽有办案质量提升的原因,主要还是大工作量迫使要求降低。核审要求从确保高质量到确保履职和诉讼不败两条底线,即便如此案件核审依然牵制法制科七八成精力。

(二)复议诉讼应对压力递增。法制科是复议诉讼应对的牵头科室,2016年被复议60起、被起诉12起,比2015年增加50%。这些复议诉讼案有三大特点,一是90%由职业举报人提起,职业举报人精于挑刺,常常持外地复议决定书或裁定书给复议机关或法院施加压力。二是80%是对举报处理不服引起,合并以来举报处理机制并没有理顺。三是复议机关比法院把关更严,复议机关维持行政行为也可能成为被告,在无法把握法院态度情况的,在作出复议决定的标准从严把握。

(三)各类审查无法规避。规范性文件合法性审查、行政合同合法性审查、意见征求稿审查,听证组织,业务科室疑难问题会商,基层执法人员咨询等各类审查性工作量大面广。一是有事咨询法制科成为习惯。一般情况下法制科对各项业务都懂一点,合并前的法制科确实有能力解答大多数问题,但是合并由于新设8个基层所,全局岗位轮换,有很多从事新岗位的人员,希望得到全方位的指导,都习惯性的咨询法制机构,一方面原有人员并非全保留在新法制科,另一方面上分下合的难题基本无法解答。 二是合法性审查变成牵头相关工作?!洞认惺谐〖喽焦芾砭种饕霸鹉谏杌购腿嗽北嘀乒娑ā飞踔撩魅妨朔ㄖ瓶频闹霸鸢ā案涸鹱橹鸩萦泄厥谐〖喽焦芾淼墓娣缎晕募?、制度”这一非常不合理的规定。不仅如此,法制科还承担所有外部意见征求稿处理工作,2016年处理外部各类意见征求稿200件,而这些意见征求稿中属于规范性文件的不到20件,而需要市场局联合发文的规范性文件为0件?!墩憬⌒姓娣缎晕募芾戆旆ā返裙娑ㄖ挥辛戏⑽牡牟判枰ㄖ苹菇泻戏ㄐ陨蟛?。

(四)日常工作缺一不可。案审会记录、考核、报表、执法证管理、调研信息、路段长检查等日常工作一个也不能少。法制机构是一个难出功绩的机构,没有功绩护身,法制机构在一定程度上还是阻碍其他机构出功绩的机构,民主测评总是最低一档,因此法制机构容错率很低。2016年由于工作繁忙,仅仅忽视了局调研信息考核要求,直接导致考核结果非常不利。

另外,当前法治政府建设如火如荼开展,涉及法治建设的新事务新任务时有增加,如权力清单、双随机等等无法明确对应到业务科室的工作时,在局内部分解任务时法制科自然就进入各种方案之中。以上种种工作现状,导致法制机构权威不再,内部执法监督作用弱化,法制干部能力提升慢,获了上级法制机构支持比较难等问题。

三、实行“放管服”提升法制机构发挥推动县级市场监管部门部门依法行政的作用

《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》要求可以进一步发挥法制机构作用,首次提出重大行政执法决定法制审核未通过的不得作出决定,即法制否决权。从建议权到否决权是对法制机构作用要求的一大发展,而当前市场监管局法制科以案件核审为主要工作的状况显然并不契合发展趋势。通过“放、管、服”让法制机构的监督、建议、否决、服务作用平衡发展,更好的推动市场监管部门依法行政工作。

1、合理设置法制机构人员,明确事权。一个行政执法在编人员在300人左右的县级市场监管局,法制机构由法制领导、法制科与兼职法制员组成,法制科由5-6名法律专业背景的人员组织,在每个执法机构设立1-2名兼职法制员。在具体行政行为上的事权划分,法制领导对突破自由裁量规范的行政行为经法制科审核后进行审批,法制科对重大复杂行政行为进行审核,兼职法制员对简单行政行为进行审核。抽象行政行为的审核主要由法制科承担。建立各专业小组提供为法制机构的核审提供咨询,在法制机构人员之外,从各业务科室基层监管所的业务骨干中选定一定数量的专业人员,也可以聘请社会各界的专业人员组织专家库或法律顾问,提高法制审核的正确性。

2、合法性审查为主,合理性审查为辅。合法性审查是指审查具体行政行为是否法律条款的规定。合理性审查是指审查具体行政为是否适度、合理。合法性审查又应分为主动审查与申请审查,主动审查具体行政行为是否符合规章阶位以上法律文件相关条款的规定,市场监管局所依据的规章以上的法律文件已达到4-5百部,仅仅学习这些法律文件已是一项巨大的工程。因此对于规章以下的规范性文件不主动审查,只有当办理机构附上相关规范性文件并提出申请时才进行审查。合理性审查又可以称为公平性审查,但一直是法制审核的难题,因为法制机构是书式审查,书面材料不足于还原事实的全部,类似书面材料背后的故事往往存在巨大差异,法制机构不了解具体行政行为的全部事实的情况下就缺少合理性审查的基础。自由裁量是影响具体行政行为合理性的重要指标,看起来法制机构的确应该有所作为,但是实际上执行不了,一方面无论多么细致的自由裁量规定都存在漏洞,不能完全杜绝执法上的倚轻倚重或是有失公允。另一方面,对自由裁量进行审查工作量太大,既要匹配条文,又要匹配同类行为。

3、法制领导参与法制审核。原法制审核流程是办理机构提出建议之后,由法制科审核后,再报业务领导审批决定,法制领导不参与具体审核。法制科与办理机构时而发生观点碰撞,业务领导往往从业务方面的考虑更多一点,法制机构常处于比较被动的局面。以行政处罚案件为例,一个行政处罚案件办理时间在45天左右,有异常情况办案人员已事先向业务领导进行汇报,到案件审核时,业务领导已经先入为主,法制机构再提不同观点,不被业务领导采纳的概率比较高。在法制审核中引入法制领导审批,可以把法制机构与办理机构形成力量的对等,更好树立法制机构的权威,充分发挥事前监督作用。

4、扩大法制审核结果转化。法制审核结果作用,首先是体现在对具体行政行为的影响上面,法制机构同意或不同意,对具体行政行为有直接的影响,属于事中把关。其次对法制审核的结果进行梳理归纳,对于普遍存的以问题为导向通过建章立制、专题培训和专项执法检查等形式进行事前提醒,事后总结。一般情况下,建章立制、专题培训和专项执法检查工作应以业务科室为主,法制机构配合,对于综合性的执法检查可以由法制机构牵头落实。最后助推全局依法行政水平,契合实际宽严相济制定一批规范性文件。比如说,现在职业投诉举报,市场监管部门如果死板的执行法律规定,对每个经营者的小问题进行5万以上或20万以上的重罚,经营者必然选择向职业投诉举报人妥协,从而助长职业投诉举报行为。对此,我们要有担当,对于职业投诉举报,做到程序规范,事实认定谨慎,行政处罚从轻,不鼓励赔偿等。法律存在一定的超前性,单纯严格执行法律不是依法行政的标准,而是要根据实际情况有效促进社会公平正义才是最好的依法行政。

5、对法制机构设置个性化考核指标。现在的考核体系一般由成绩、宣传、评议三块内容组成,这三方面对法制机构都不是利好。首先,法制机构不出成绩,做好是应该,做不好受批评的,成绩永远属于业务机构,有时法制机构看起来甚至是在阻碍业务机构创造成绩。其次,法制机构的确也没啥可宣传的,一方面干的活都是半成品,另一方面工作已是过度劳神伤精气,常常没精神去写作。第三,法制机构在民主评议中常处于未位,一年到头否定这个,修改那个,年终评议的结果可想而知。同时,三局合一整合涉及到很多事情在法制机构工作是直接碰撞,处境比较困难,在这困难的情况之下,如果在考核时不考虑法制工作特点、工作量、人员素质等情况,可能会伤害法制机构人员的积极性。

法制机构具有建议、服务、监督、否决、审稿、综合等多项作用,但每一项作用发挥都需要大量投入,如果要求每一项作用都能发挥出来,最终结果是所有作用都不能发挥好。目前,法律条文的抽象性、滞后性与实际问题的具体性、创新性的矛盾,行政机关必然不断遇到适法难题、执法难题。法制机构既相对专业,又能相对中立,应当在研究与解决复杂疑难问题方面发挥更多作用,而前提是适当减少简单、日常性的工作任务。(作者:慈溪市市场监管局 罗丰   慈溪市法制办供稿